صراط: آمریکا چگونه با تحریم‌های ضدایرانی بازی می‌کند؟ واژگان توافق ژنو لغو تحریم‌ها را اقتضا می‌کند یا برداشتن تحریم‌ها را؟ این دو چه تفاوتی با هم دارند؟ این یادداشت به این سوالات پاسخ می‌دهد.
نهمین دور از مذاکرات هسته‌ای نیز در مسقط خاتمه یافت اما از توافق نهائی بر سر آنچه "برنامه جامع اقدام مشترک" خوانده می شود، خبری نشد. نکته مورد تاکید همه رسانه ها و کانون های تحلیلی اینست که این بار نیز «مساله تحریم ها» به عنوان یکی از مهمترین ابعادی بوده است که موجب عدم اتمام مذاکرات و به نتیجه رسیدن آن در قالب یک توافق پایدار شده است. در این زمینه، امریکا با تلاش برای محدود کردن انتفاع ایران از چنین توافقی، دریچه «لغو تحریم ها» را به شدت محدود کرده به طوری که نهایتاً چیزی جز «تعلیق تحریم ها» از آن قابل دستیابی نباشد.
نکته اینست که امریکا بازی بر سر تحریم ها را چگونه مدیریت می کند و نسبت این بازی با منافع ملی ایران که یک طرف توافق در برابر گروه 1+5 می باشد، چیست؟
نگاهی به واژگان توافق ژنو
ترجمه رسمی که از توافق ژنو مورخ 24 نوامبر 2013 میان ایران و گروه 1+5، به نام وزارت امور خارجه کشورمان در رسانه ها منعکس شده، از مسائل مرتبط با «تحریم ها» موارد زیر را مورد اشاره قرار داده است. این متن در تاریخ 3/9/93 منتشر شده است، موارد زیر به صورت صریح به این مقوله اشاره دارند:
الف- مقدمه توافق:
این راه حل جامع شامل یک فرایند متقابل و قدم به قدم می‌باشد و به رفع همه جانبه (the comprehensive lifting) تمامی تحریم‌های شورای امنیت، تحریم‌های چندجانبه و تحریم‌های ملی مربوط به برنامه هسته‌ای ایران می‌انجامد.
ب- عناصر گام اول:
در مقابل، 3+3، اقدامات داوطلبانه زیررا انجام خواهند داد:
... در مورد معاملات نفتی مذکور، تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا بر بیمه و خدمات حمل و نقل مرتبط، تعلیق می‌شوند(suspend the EU and U.S. sanctions).
- تعلیق(suspend) تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا بر: صادرات پتروشیمی ایران و نیز تعلیق تحریم خدمات مرتبط؛ و طلا و فلزات گرانبها، وتعلیق تحریم خدمات مرتبط
- تعلیق (suspend) تحریم‌های آمریکا بر صنعت خودرو و تعلیق تحریم‌های خدمات مرتبط
- عدم صدور قطعنامه‌های جدید تحریم هسته‌ای توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد
- عدم صدور قطعنامه‌های جدیدتحریم هسته‌ای از سوی اتحادیه اروپا
- دولت امریکا (The U.S. Administration)، در چارچوب اختیارات قانونی رئیس جمهور و کنگره از تحمیل تحریم‌های جدید هسته‌ای خودداری (refrain from imposing new nuclear-related sanctions) خواهد کرد.
ج- عناصر گام نهایی راه حل جامع:
- بطور همه جانبه تحریم‌های هسته‌ای شورای امنیت سازمان ملل متحد و تحریم‌های چندجانبه و تحریم‌های ملی را برداشته (lift) می شود.
تحلیل سه مفهوم در زمینه تحریم ها
همانگونه که پیداست، در مباحث راجع به تحریم ها از چهار مفهوم اصلی استفاده می شود که هر یک، بار معنائی متفاوت را دارند:
تخفیف تحریم ها یا sanctions relief
تعلیق تحریم ها یا sanctions suspend
برداشتن تحریم ها یا sanctions lift
لغو تحریم ها sanctions remove
توافق ژنو در مرحله توافق موقت ششماهه و دوره تمدید 4 ماهه آن، مفهوم «تعلیق» را بکار برده است. این در حالیست که امریکائیها همین مرحله را تحت عنوان «تخفیف یا کاهش تحریم ها» تبیین کردند. در مرحله اجزای توافق جامع نیز توافق ژنو از «برداشتن» تحریم استفاده نموده که مفهومی معادل با «لغو» تحریم نیست. Lifting عمدتا به معنای عدم اجرای تحریم ها به هر طریق و هر دلیل است بدون آنکه اصل موجودیت تحریم ها تغییر یابد. این در حالیست که اساسی ترین نکته و مولفه از مفهوم «لغو» تحریم، از بین رفتن موجودیت تحریم است به طوری که به این مقوله برای همیشه خاتمه داده شود.
لازمه تحقق لغو تحریم در مورد تحریم های یکجانبه و چندجانبه متفاوت بوده و به شرح زیر است:
در مورد تحریم های یکجانبه امریکا: وضع قانون در کنگره امریکا بر مبنای لایحه دولت یا پیشنهاد نمایندگان کنگره به منظور لغو قوانین مربوط به وضع تحریم های هسته ای علیه ایران.
در مورد تحریم های اتحادیه اروپا: وضع قانون در نهادهای قانونگذاری اتحادیه اروپا که صراحتاً قوانین سابق در مورد تحریم های مرتبط با مساله هسته ای ایران را لغو نماید.
در مورد تحریم های شورای امنیت: تصویب قطعنامه ای جدید در شورای امنیت بر مبنای فصل هفتم منشور که کل موجودیت قطعنامه های قبلی (نظر ایران) یا موجودیت تحریم های ناشی از آنها (نظر غرب) را خاتمه دهد.
در مورد تحریم های امریکا، همانگونه که پیداست، دیپلماسی امریکائی تنها به عنوان نماینده قوه مجریه این کشور در مذاکرات حضور یافته و نه نماینده کشور امریکا. از همین روست که این نقش را نیز به عنوان «دولت اوباما» یا administration در سند توافق ژنو و بیانیه های راجع به آن ثبت کرده است. اما دیپلماسی ایران به عنوان نمایندگی رسمی دولت و کشور ج.ا.ایران در مذاکرات ورود کرده و در توافق ژنو نیز «ایران» طرف توافق شده است و نه دولت آقای روحانی و قوه مجریه.
اگر این نکات مورد دقت قرار گیرد، این نکته مسجل می شود که در توافق نهائی تنها زمانی دولت اوباما می تواند تحریم ها را لغو کند که اختیار این کار را داشته باشد. این در حالیست که به وضوح، این امر از حدود اختیارات رئیس جمهور امریکا خارج است. بلکه این اختیار محدود به «تعلیق» تحریم ها است و ضمن اینکه در برخی از تحریم ها نیز صراحتاً کنگره اجازه تعلیق را به اوباما نداده است. در این صورت، تصور اینکه لغو تحریم به صورت یکجا امکان پذیر است، نباید اجازه دهد ما نیز اختیارات مربوط به دولت و کشور جمهوری اسلامی ایران را مورد استفاده قرار ندهیم. بلکه اصلح است به همان میزان که امریکا نقش نهادهای قانونی دیگر این کشور را در حدود توافق ها و اجرای توافق ژنو به پیش می کشد، تیم دیپلماسی ایران نیز این نقش را به صورت مشابه و متناسب با قانون اساسی، برای نهادهای دیگر قائل شود.
البته یک نگاه هم در سطح دیپلماسی کشورمان وجود دارد که ارتباط دولت اوباما با کنگره، به این کشور مربوط بوده و ارتباطی با ما ندارد. این در حالیست که به یقین، دولت اوباما انجام کاری را که قانوناً اجازه ای در انجامش ندارد، به عهده نخواهد گرفت. و اگر هم چنین نکته ای به طرف ایرانی منتقل شود، با چنان واژه ها و عباراتی آن را قالب خواهند داد که بعدها بتوانند در مرحله تفسیر، برداشت خودشان را دائر بر تفکیک اختیارات دولت و کنگره بتوانند از آن مستفاد نمایند. ضمن اینکه دولت اوباما از سوی دیگر راضی نیست این توافق احتمالی جامع را به تصویب کنگره برساند. بنابراین، تصویب کنگره می توانست به معنای لغو تحریم ها در سیستم حقوقی امریکا به نظر برسد.
شایان ذکر است که در توافق ژنو، همین عبارت «برداشتن» تحریم ها، در مورد تحریم های اتحادیه اروپا هم بکار رفته است اما لحن کلی اروپا در این زمینه، «لغو» تحریم است. این کشورها با تمایلات غالب اقتصادی، به دنبال بازگشت به عرصه اقتصاد ایران هستند، اما رویکرد امریکا در این رابطه و همانند سایر موضوعات این کشور با ایران، رویکردی «امنیتی» است؛ رویکردی که در آن مسائل اقتصادی به تنهائی و چندان تعیین کننده نمی باشد.
بر اساس آنچه در بالا اشاره شد، امریکا تا کنون بر سر تحریم ها بازی درآورده و در برابر آنچه از سوی کشورمان به عنوان لغو تحریم ها مطالبه شده، مسیرهای جایگزین و گزینه های محدود را مطرح کرده است؛ گزینه هائی که با خواسته ایران برای عادی شدن مساله هسته ای و رفع کلیه محدودیت های غیرقانونی ایجاد شده بر امور صنعتی و اقتصادی ایران قبل از سال 2006، فاصله ای کمابیش زیاد دارد.
نهمین دور از مذاکرات هسته‌ای نیز در مسقط خاتمه یافت اما از توافق نهائی بر سر آنچه "برنامه جامع اقدام مشترک" خوانده می شود، خبری نشد. نکته مورد تاکید همه رسانه ها و کانون های تحلیلی اینست که این بار نیز «مساله تحریم ها» به عنوان یکی از مهمترین ابعادی بوده است که موجب عدم اتمام مذاکرات و به نتیجه رسیدن آن در قالب یک توافق پایدار شده است. در این زمینه، امریکا با تلاش برای محدود کردن انتفاع ایران از چنین توافقی، دریچه «لغو تحریم ها» را به شدت محدود کرده به طوری که نهایتاً چیزی جز «تعلیق تحریم ها» از آن قابل دستیابی نباشد.
نکته اینست که امریکا بازی بر سر تحریم ها را چگونه مدیریت می کند و نسبت این بازی با منافع ملی ایران که یک طرف توافق در برابر گروه 1+5 می باشد، چیست؟
نگاهی به واژگان توافق ژنو
ترجمه رسمی که از توافق ژنو مورخ 24 نوامبر 2013 میان ایران و گروه 1+5، به نام وزارت امور خارجه کشورمان در رسانه ها منعکس شده، از مسائل مرتبط با «تحریم ها» موارد زیر را مورد اشاره قرار داده است. این متن در تاریخ 3/9/93 منتشر شده است، موارد زیر به صورت صریح به این مقوله اشاره دارند:
الف- مقدمه توافق:
این راه حل جامع شامل یک فرایند متقابل و قدم به قدم می‌باشد و به رفع همه جانبه (the comprehensive lifting) تمامی تحریم‌های شورای امنیت، تحریم‌های چندجانبه و تحریم‌های ملی مربوط به برنامه هسته‌ای ایران می‌انجامد.
ب- عناصر گام اول:
در مقابل، 3+3، اقدامات داوطلبانه زیررا انجام خواهند داد:
... در مورد معاملات نفتی مذکور، تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا بر بیمه و خدمات حمل و نقل مرتبط، تعلیق می‌شوند(suspend the EU and U.S. sanctions).
- تعلیق(suspend) تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا بر: صادرات پتروشیمی ایران و نیز تعلیق تحریم خدمات مرتبط؛ و طلا و فلزات گرانبها، وتعلیق تحریم خدمات مرتبط
- تعلیق (suspend) تحریم‌های آمریکا بر صنعت خودرو و تعلیق تحریم‌های خدمات مرتبط
- عدم صدور قطعنامه‌های جدید تحریم هسته‌ای توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد
- عدم صدور قطعنامه‌های جدیدتحریم هسته‌ای از سوی اتحادیه اروپا
- دولت امریکا (The U.S. Administration)، در چارچوب اختیارات قانونی رئیس جمهور و کنگره از تحمیل تحریم‌های جدید هسته‌ای خودداری (refrain from imposing new nuclear-related sanctions) خواهد کرد.
ج- عناصر گام نهایی راه حل جامع:
- بطور همه جانبه تحریم‌های هسته‌ای شورای امنیت سازمان ملل متحد و تحریم‌های چندجانبه و تحریم‌های ملی را برداشته (lift) می شود.
تحلیل سه مفهوم در زمینه تحریم ها
همانگونه که پیداست، در مباحث راجع به تحریم ها از چهار مفهوم اصلی استفاده می شود که هر یک، بار معنائی متفاوت را دارند:
تخفیف تحریم ها یا sanctions relief
تعلیق تحریم ها یا sanctions suspend
برداشتن تحریم ها یا sanctions lift
لغو تحریم ها sanctions remove
توافق ژنو در مرحله توافق موقت ششماهه و دوره تمدید 4 ماهه آن، مفهوم «تعلیق» را بکار برده است. این در حالیست که امریکائیها همین مرحله را تحت عنوان «تخفیف یا کاهش تحریم ها» تبیین کردند. در مرحله اجزای توافق جامع نیز توافق ژنو از «برداشتن» تحریم استفاده نموده که مفهومی معادل با «لغو» تحریم نیست. Lifting عمدتا به معنای عدم اجرای تحریم ها به هر طریق و هر دلیل است بدون آنکه اصل موجودیت تحریم ها تغییر یابد. این در حالیست که اساسی ترین نکته و مولفه از مفهوم «لغو» تحریم، از بین رفتن موجودیت تحریم است به طوری که به این مقوله برای همیشه خاتمه داده شود.
لازمه تحقق لغو تحریم در مورد تحریم های یکجانبه و چندجانبه متفاوت بوده و به شرح زیر است:
در مورد تحریم های یکجانبه امریکا: وضع قانون در کنگره امریکا بر مبنای لایحه دولت یا پیشنهاد نمایندگان کنگره به منظور لغو قوانین مربوط به وضع تحریم های هسته ای علیه ایران.
در مورد تحریم های اتحادیه اروپا: وضع قانون در نهادهای قانونگذاری اتحادیه اروپا که صراحتاً قوانین سابق در مورد تحریم های مرتبط با مساله هسته ای ایران را لغو نماید.
در مورد تحریم های شورای امنیت: تصویب قطعنامه ای جدید در شورای امنیت بر مبنای فصل هفتم منشور که کل موجودیت قطعنامه های قبلی (نظر ایران) یا موجودیت تحریم های ناشی از آنها (نظر غرب) را خاتمه دهد.
در مورد تحریم های امریکا، همانگونه که پیداست، دیپلماسی امریکائی تنها به عنوان نماینده قوه مجریه این کشور در مذاکرات حضور یافته و نه نماینده کشور امریکا. از همین روست که این نقش را نیز به عنوان «دولت اوباما» یا administration در سند توافق ژنو و بیانیه های راجع به آن ثبت کرده است. اما دیپلماسی ایران به عنوان نمایندگی رسمی دولت و کشور ج.ا.ایران در مذاکرات ورود کرده و در توافق ژنو نیز «ایران» طرف توافق شده است و نه دولت آقای روحانی و قوه مجریه.
اگر این نکات مورد دقت قرار گیرد، این نکته مسجل می شود که در توافق نهائی تنها زمانی دولت اوباما می تواند تحریم ها را لغو کند که اختیار این کار را داشته باشد. این در حالیست که به وضوح، این امر از حدود اختیارات رئیس جمهور امریکا خارج است. بلکه این اختیار محدود به «تعلیق» تحریم ها است و ضمن اینکه در برخی از تحریم ها نیز صراحتاً کنگره اجازه تعلیق را به اوباما نداده است. در این صورت، تصور اینکه لغو تحریم به صورت یکجا امکان پذیر است، نباید اجازه دهد ما نیز اختیارات مربوط به دولت و کشور جمهوری اسلامی ایران را مورد استفاده قرار ندهیم. بلکه اصلح است به همان میزان که امریکا نقش نهادهای قانونی دیگر این کشور را در حدود توافق ها و اجرای توافق ژنو به پیش می کشد، تیم دیپلماسی ایران نیز این نقش را به صورت مشابه و متناسب با قانون اساسی، برای نهادهای دیگر قائل شود.
البته یک نگاه هم در سطح دیپلماسی کشورمان وجود دارد که ارتباط دولت اوباما با کنگره، به این کشور مربوط بوده و ارتباطی با ما ندارد. این در حالیست که به یقین، دولت اوباما انجام کاری را که قانوناً اجازه ای در انجامش ندارد، به عهده نخواهد گرفت. و اگر هم چنین نکته ای به طرف ایرانی منتقل شود، با چنان واژه ها و عباراتی آن را قالب خواهند داد که بعدها بتوانند در مرحله تفسیر، برداشت خودشان را دائر بر تفکیک اختیارات دولت و کنگره بتوانند از آن مستفاد نمایند. ضمن اینکه دولت اوباما از سوی دیگر راضی نیست این توافق احتمالی جامع را به تصویب کنگره برساند. بنابراین، تصویب کنگره می توانست به معنای لغو تحریم ها در سیستم حقوقی امریکا به نظر برسد.
شایان ذکر است که در توافق ژنو، همین عبارت «برداشتن» تحریم ها، در مورد تحریم های اتحادیه اروپا هم بکار رفته است اما لحن کلی اروپا در این زمینه، «لغو» تحریم است. این کشورها با تمایلات غالب اقتصادی، به دنبال بازگشت به عرصه اقتصاد ایران هستند، اما رویکرد امریکا در این رابطه و همانند سایر موضوعات این کشور با ایران، رویکردی «امنیتی» است؛ رویکردی که در آن مسائل اقتصادی به تنهائی و چندان تعیین کننده نمی باشد.
بر اساس آنچه در بالا اشاره شد، امریکا تا کنون بر سر تحریم ها بازی درآورده و در برابر آنچه از سوی کشورمان به عنوان لغو تحریم ها مطالبه شده، مسیرهای جایگزین و گزینه های محدود را مطرح کرده است؛ گزینه هائی که با خواسته ایران برای عادی شدن مساله هسته ای و رفع کلیه محدودیت های غیرقانونی ایجاد شده بر امور صنعتی و اقتصادی ایران قبل از سال 2006، فاصله ای کمابیش زیاد دارد.